Lundi 1er février 2010, les Conseillers Généraux étaient réunis en séance plénière pour mener le débat d’orientations budgétaires 2010.

La réforme de la taxe professionnelle et le manque d’indicateurs précis concernant son remplacement ont contraint Philippe Madrelle à reporter le vote du Budget Primitif 2010 de quelques mois.

Habituellement voté en décembre, celui-ci sera à l’ordre du jour d’une séance plénière fin mars ; Le débat d’orientations budgétaires se déroulait donc dans les deux mois précédant ce vote, le 1er février.

Ce-dernier devait permettre de déterminer les axes de la politique et du budget départemental, tout en prenant en compte les contraintes et incertitudes pesant sur l’avenir des finances locales.
En voici les éléments majeurs.

Un contexte marqué par des indicateurs en régression

1) Un effet de ciseau de plus en plus marqué : des dépenses de fonctionnement qui augmentent et des recettes qui diminuent

Durant plusieurs exercices, la bonne tenue des droits de mutation a soutenu la santé financière de la Collectivité et sauvegardé l’épargne.

Mais, à partir de 2004, année du transfert du RMI, on constate que l’évolution des dépenses de fonctionnement est plus rapide que celle des recettes de cette même section :

La chute des droits de mutation en 2008 et 2009 a accru ce phénomène : rappelons, en effet, qu’avec 120,8M € en 2009, ce sont 48 M€ de moins qu’en 2008 (et 61 M€ de moins qu’en 2007) qui auront été encaissés…

Au surplus, dans le même temps, les dépenses ont connu une envolée dûe, pour partie, aux transferts de charges non compensés.

C’est ainsi que l’Observatoire des transferts de charges et de compétences réuni le 28 janvier dernier,  a évalué à 211 M€ la part de transferts non compensés au 31 décembre 2009.

En détail :

• Revenu Minimum d'Insertion (RMI) = 78 millions d'euros,
  
• Aide Personnalisée d'Autonomie (APA) = 91 millions d'euros,
  
• Prestation Compensatoire du Handicap (PCH) = 13 millions d'euros,
  
• Maison Départementale des Personnes Handicapées (MDPH) = 4 millions d'euros,
• Service Départemental d'Incendie et de Secours (SDIS) = 15 millions d'euros,
• Transferts de personnels (Éducation Nationale et Direction Départementale de l'Equipement (DDE) = 10 millions d'euros

La progression des transferts (RMI/RSA, PCH, personnels Éducation Nationale et DDE) explique l’évolution des dépenses sociales et de personnel : en moyenne, les dépenses liés à la Solidarité sur la période 2004-2009 ont progressé de 6,4 % et celles des ressources humaines  de 12,2 %.

2) Un bouleversement dans la manière de financer les investissements :

L’évolution différenciée entre les dépenses et les recettes a pour conséquence directe une érosion de l’épargne brute ; à titre de comparaison, le taux d’épargne brute de la strate (population supérieure à 1 million) en 2008 s’établissait à 14 % contre 12 % en Gironde.

En 2009, ce taux ne représente plus que 8 % :  8 % des recettes de fonctionnement financent la section d’investissement dans sa globalité.



Cette situation devient plus préoccupante si le remboursement en capital de la dette s’alourdit (il passe de 21,7 millions d'euros en 2007 à 23,9 millions d'euros en 2009), laissant un volume d’épargne nette destiné à financer les équipements de plus en plus réduit, alors même que ces derniers affichent un besoin de financement plus important.
Dorénavant l’emprunt occupe une part majeure dans les investissements du Département.

Les perspectives pour 2010

Le fait majeur de 2010, c’est la disparition en tant que telle de la taxe professionnelle et de son remplacement dans un premier temps par une compensation relais et, à partir de 2011, par la cotisation économique territorialisée (CET).

Pour 2010, en terme de fonctionnement, hors produit fiscal on peut considérer :

1) Des ressources qui peinent à décoller :

Les dotations de l’État correspondant au périmètre actuel (DGF, DGD et compensations fiscales) ne peuvent que stagner.
D’ores et déjà, la dotation générale de fonctionnement ne progressera en 2010 que de la moitié de l’inflation. Quant aux compensations fiscales, leur devenir est bien entendu remis en question par la modification de la fiscalité locale.

En ce qui concerne la fiscalité indirecte (hors transferts), il semble que la baisse du rendement des droits de mutation ralentisse sur les derniers mois de l’année 2009 : alors que la plus forte décrue a été enregistrée en Avril (- 49 %), elle ne représente plus que 10 % et 7 % respectivement en Novembre et Décembre. Ce constat nous laisse espérer une légère reprise à compter de 2010.

Le financement des transferts est, pour partie, assuré par des dotations de la Caisse Nationale de Solidarité et d’Autonomie.
Les concours 2010 devraient être à peu près égaux à ceux de 2009 révisés. L’écart entre la charge transférée (Allocation Personnalisée à l’Autonomie et Prestation Compensatoire du Handicap) très évolutive et la recette ne peut que s’aggraver.
Par ailleurs, les prévisions de l’État en terme de Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers ne marquent pas une augmentation de son produit ; dans ces conditions, seules les garanties « planchers » sont assurées, notamment pour la couverture des dépenses de RSA qui, elles, connaîtront probablement une hausse sensible.

Au final, après intégration des recettes diverses (TDENS, CAUE et autres), les recettes de fonctionnement sur la période 2010-2012 (autour de 700 millions d'euros par an) n’évolueront qu’au gré de l’inflation (1 % environ).

2) Des budgets de fonctionnement placés sous surveillance :

La perspective de stagnation des recettes conduit à rechercher le maximum d’économies d’échelle.
C’est ainsi que l’évolution des dépenses sociales devra être contenue autour de 3 % ; la montée en puissance de la PCH (+ 25 % en 2010) et des allocations RMI/RSA (+ 5 %) sera partiellement atténuée par une légère baisse des dépenses d’insertion (- 2 %), au demeurant plus près des besoins annuels constatés antérieurement.
Enfin, la reprise de l’endettement se traduit dès 2010 par une augmentation importante des intérêts de la dette : de moins de 10 millions d'euros en 2009, on passera à plus de 13 millions d'euros en 2010 (+ 33 %).

La caractéristique majeure des dépenses de fonctionnement est qu’elles se rigidifient et que la part de dépenses « malléables » (subventions, fonctionnement courant) de nature à donner des marges de manoeuvre devient résiduelle, voire même disparaît à terme.
Si les autres dépenses sont contenues au niveau de l’inflation, l’ensemble des dépenses de fonctionnement devrait évoluer entre 1,2 et 3 % par an.

Des arbitrages difficiles

Compte tenu des contraintes exogènes qui pèsent sur la plupart des dépenses de fonctionnement (ainsi que de leur rigidité) et du peu d’élasticité des recettes de fonctionnement, l’équilibre  budgétaire dépend essentiellement de trois paramètres :

1) Le recours à l’emprunt :

De nature à ne financer que les dépenses d’équipement, l’emprunt départemental permet d’en étaler la charge sur les générations qui vont, en principe, en bénéficier. Il convient toutefois de le mettre en adéquation avec la capacité de la Collectivité à en assumer le coût ; or, cette faculté est largement écornée par le tassement de nos recettes.

Dans ces conditions, il est envisagé  une réduction du programme départemental d’emprunt : les simulations effectuées montrent que pour maintenir une épargne nette positive, ce programme d’emprunt ne doit pas dépasser un plafond moyen de 150 millions d'euros par an.

Le stock de dette a fortement grossi ces deux dernières années et la capacité de désendettement (mesurant le temps que la Collectivité mettrait à amortir sa dette en utilisant la totalité de son épargne brute) passe de 1,9 années en 2008 à 4,7 années en 2009. Les éléments de prospective montrent une aggravation de ce constat sur les exercices futurs, que le graphique ci-dessous matérialise :



L’encours de dette progresserait de 479 millions d'euros à 516 millions d'euros entre 2009 et 2012, ce qui contribue à doubler la capacité de désendettement sur cette même période ; celle-ci atteindrait en effet un peu plus de dix années, seuil pouvant être qualifié  d’alerte.

2) Le pouvoir fiscal :

La taxe professionnelle est supprimée en 2010. Rappelons qu’elle représentait plus de 214 millions par an pour la Gironde soit 45 % des ressources fiscales du Département.  Dans un premier temps, la compensation relais sera définie par la solution la plus avantageuse entre d’une part le produit 2009 et d’autre part, les bases prévisionnelles 2010 multipliées par le taux 2008 augmenté de 1 %.
En ce qui concerne la Gironde, c’est la seconde hypothèse qui devrait être retenue, et ce, malgré la reprise de l’usine Ford qui se traduit par une réduction de bases de l’ordre de 80 millions d'euros. La compensation relais atteindrait ainsi un volume de l’ordre de 218,8 millions d'euros.

3) La capacité d’investissement :

En conséquence, si d’une part on ne peut indéfiniment recourir à l’emprunt et, d’autre part, s’il semble inopportun d’augmenter lourdement la pression fiscale, la dernière option est de réduire la capacité d’investissement de la Collectivité.
Pour autant, cette mesure est techniquement difficile à mettre en oeuvre : des décisions ont été prises antérieurement auxquelles on ne peut se dérober, un chantier ne peut s’arrêter du jour au lendemain…
On sait aujourd’hui que les restes à financer impactant 2010 consécutivement à des décisions intervenues antérieurement représentent 72 millions d'euros au titre des subventions d’équipement et 137 millions d'euros concernant les autres investissements.

L’hypothèse retenue consiste à augmenter les taux de fiscalité directe de l’ordre de deux points en moyenne sur la période triennale (2010 – 2012) et à ramener nos investissements à hauteur de 220 millions d'euros en moyenne annuelle (pour mémoire,268 millions d'euros auront été mandatés au titre de 2009).

En résumé, la configuration du budget pourrait se décliner de la façon suivante :

En K€	2009	2010	2011	2012
DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT	1 100 819 évo	1 114 127 1,2%	1 150 234 3,2%	1 187 129 3,2%
RECETTES DE FONCTIONNEMENT	1 154 833 évo	1 182 288 2,4%	1 207 432 2,1%	1 237 878 2,5%
ÉPARGNE NETTE	28 393	39 111	27 368	8 384
PROGRAMME D'EMPRUNT PRÉVISIONNEL	209 000	170 000	125 000	146 000
DÉPENSES D'INVESTISSEMENT HORS DETTE	282 553 évo	257 636 - 8,8%	195 168 -24,2%	193 184 -1, 0  %

3) La Programmation des Investissements :

Traditionnellement, le Débat sur les Orientations Budgétaires est le moment où la Programmation Pluriannuelle des Investissements est développée. La réduction des marges de manoeuvre, la remise en cause de la clause de compétence générale, place le département dans une situation où il faudrait planifier des projets sans connaître les ressources dont il pourrait disposer pour le faire, tant leurs montants que leurs modalités.

C’est pourquoi, il est convenu de ne pas dérouler un ensemble de programmes en terme d’autorisations de programme, mais d’envisager la capacité d’investissement dans sa globalité, cette dernière peut être répartie entre les subventions d’équipement (communes, groupements et tiers) et les opérations sur le patrimoine départemental comprenant deux grands blocs (routes et collèges), soit sur la période triennale, ces montants prévisionnels répartis ainsi sur la base 2010 (donc non définitifs) :

RÉCAPITULATION CP en K€		2010	2011	2012
Subventions d’équipement		89 078,18	67 500,00	67 100,00
Patrimoine collectivité	Collèges	58 365,80	44 200,00	43 800,00
	Infrastructures	50 915,44	38 500,00	38 100,00
	Autres	59 275,62	44 800,00	44 300,00
Total investissement (hors dette)		257 635,04	195 000,00	193 300,00

Concernant les subventions d’équipement 2010, cette proposition permet tout juste de couvrir les décisions antérieures augmentées du Fond Départemental d’Aide à l’Équipement des Communes reconduit au même montant qu’en 2009.

Philippe Madrelle propose donc d’établir un moratoire sur les Autorisations de Programmes concernant les subventions d’investissement en 2010.

Les Conseillers Généraux ont maintenant deux mois pour définir en commissions de travail des propositions concrètes qui seront soumises au vote lors de la séance plénière du Budget Primitif, qui aura lieu exceptionnellement le 25 mars prochain.